Auto 840/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativa y Ordinaria Laboral
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO PROPIO-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Referencia: expediente CJU-143
Conflicto de jurisdicción entre el Juzgado 34 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 28 Administrativo de oralidad del Circuito de Bogotá
Magistrada Ponente:
PAOLA ANDREA MENÉSES MOSQUERA
Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la nulidad de la Resolución No. 877 del 22 de octubre de 1991, expedida por la extinta Empresa Puertos de Colombia, en adelante Foncolpuertos, mediante la cual reconoció la pensión de jubilación convencional del demandado Oswaldo Cetina Vargas. Argumentó que el demandado ostentaba la calidad de empleado público para la fecha en que le fue reconocida la pensión convencional, siendo beneficiado por un régimen que no le era aplicable[1]. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó la devolución del dinero recibido por el señor Cetina Vargas por concepto de pensión, reajuste, reliquidación y sustitución pensional[2].
2. La demanda fue repartida al Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá[3] que, en audiencia de 14 de mayo de 2019, declaró la falta de jurisdicción y ordenó la remisión del asunto a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[4]. Sostuvo que, según los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 2 de la ley 712 de 2001 y la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura[5], la jurisdicción contencioso-administrativa carece de jurisdicción para decidir el caso puesto que se trata de una controversia suscitada con una persona que tuvo la calidad de trabajador oficial. De igual forma, aclaró que, pese a que el objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es dilucidar la legalidad de los actos administrativos, ello no significa que varíen los criterios y reglas de competencia fijados por el legislador[6].
3. Por lo anterior, el asunto fue repartido al Juzgado 34 Laboral del Circuito de Bogotá, quien, mediante auto de 28 de agosto de 2019[7], se abstuvo de avocar conocimiento, propuso conflicto negativo de jurisdicción y competencia y ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura. Señaló que no tiene la competencia funcional para adelantar el trámite del litigio, habida cuenta de que la calidad de empleado público del demandado supone que el asunto debe ser decido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
4. El 05 de marzo de 2021, el expediente fue enviado a la Corte Constitucional[8]. El 01 de junio de 2021, la Secretaría General de la Corporación remitió el asunto al despacho de la magistrada sustanciadora[9].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 28 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 34 Laboral del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la UGPP en contra de la Resolución No. 877 de 22 de octubre de 1991. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones. (sección II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, expondrá las reglas de competencia para conocer las demandas que interpone la administración en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social, en especial, cuando la entidad demandante no es la misma que ha proferido el acto cuestionado (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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1. Presupuesto subjetivo
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Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [12].
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2. Presupuesto objetivo
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Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13]. |
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3. Presupuesto normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14]. |
8. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la UGPP en contra de la de Resolución No. 877 de 22 de octubre de 1991 configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. De un lado, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado 28 del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) el Juzgado 34 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual integra la jurisdicción ordinaria laboral[15]. De otro lado, cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución No. 877 del 22 de octubre de 1991, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 del CPACA) o mediante el proceso ordinario laboral (capítulo XIV del CPTSS). Por último, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 - 3 supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social
10. Cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS[16] prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer controversias derivadas de la relación de trabajo o que tengan relación con el sistema de seguridad social[17]. En virtud de esta cláusula general de competencia, la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo serán competentes para conocer controversias que versen sobre estas materias si existe una regla o cláusula especial que les confiera competencia para conocer de un determinado asunto.
11. Cláusula especial de competencia para conocer acciones de lesividad. La Corte Constitucional ha reiterado que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas de nulidad que interpone la administración en contra de un acto administrativo propio (acciones de lesividad)[18], incluso en aquellos eventos en los que los actos demandados versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[19]. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[20]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[21], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[22]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[23], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
12. Los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada pueden ser demandados por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones. La supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación[24] de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad[25]. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó, puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad[26].
13. Regla de decisión. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
5. Caso concreto
14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la UGPP en contra de la Resolución No. 877 del 22 de octubre de 1991, proferida en su momento por Foncolpuertos, debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, se trata de una demanda presentada por una entidad pública UGPP en contra de un acto administrativo, en materia pensional, proferido por una entidad liquidada Foncolpuertos[27], cuyas obligaciones relativas a la administración de los derechos y prestaciones sociales quedó a cargo de la entidad demandante[28]. De esta manera, es una demanda presentada por la administración en contra un acto administrativo que se puede catalogar como propio acción de lesividad para los efectos de la definición del juez competente. En concreto, la UGPP solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de la Resolución No. 877 del 22 de octubre de 1991, proferida en su momento por Foncolpuertos, y (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar la devolución del dinero que fue entregado a Oswaldo Cetina Vargas por concepto de pensión, reajuste, reliquidación y sustitución pensional. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-143 para lo de su competencia.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 28 del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado 34 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 28 Administrativo de oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por UGPP en contra del ciudadano Oswaldo Cetina Vargas.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-143 al Juzgado 28 Administrativo de oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 34 Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU0000143-11001010200020190210300, Cno. 4, ff. 229-237.
[2] Mediante Resolución No.877 de 22 de octubre de 1991, se reconoció y ordenó pagar a favor del señor CETINÁ VARGAS una pensión especial de jubilación en cuantía de $775.800,oo, a partir del 2 de septiembre de 1991. Expediente digital, CJU0000143-11001010200020190210300, Cno. 4, f. 39.
[3] Inicialmente, el proceso fue asignado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D, el cual, por medio del auto de 2 de julio de 2015, declaró la falta de competencia. Cfr. Cno. 3, ff. 241 al 251.
[4] Expediente digital, CJU0000143-11001010200020190210300, Cno. 3, ff. 373 al 380.
[5] Ib., ff. 373 al 380. Audiencia del 14 de mayo de 2019.
[7] Ib., f. 390.
[8] Expediente digital, CJU-0000893 Caratula Conflicto.
[9] Expediente digital, CJU-0000143 Constancia de reparto.
[10] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[13] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[14] Id.
[15] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 3. Juzgados Administrativos (negrillas propias).
[16] Modificado por el artículo 1º de la Ley 362 de 1997 y, luego, por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001.
[17] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia 1822-2020 de 2021. En cuanto a las reglas de competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, encontramos que el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 o CGP, precisa que las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia ordinaria. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia APL2642-2017 de 2017, en la que se indica: Es cierto que uno de los principales logros de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar en un solo estatuto el sistema de seguridad social integral, al tiempo que la Ley 712 de 2001 le asignó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el conocimiento de las controversias surgidas en razón del funcionamiento de tal sistema, como así lo prevé el artículo 2º, numeral 4º ( ). Corte Constitucional, sentencias C-111 de 2000 y C-1027 de 2002.
[18] Corte Constitucional, sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, sentencia T-121 de 2016.
[19] Corte Constitucional, autos 316 de 2021 y 385 de 2021.
[20] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[21] CPACA, art. 104.
[22] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
[24] Entiéndase por subrogación el [a]cto por el que una persona sustituye a otra en los derechos y obligaciones propios de determinada relación jurídica (Diccionario panhispánico del español jurídico, consultado el 1 de octubre de 2021).
[25] Cfr. Ley 489 de 1998, art 52, párr. 1. De igual forma, previo a la expedición de esta norma, se encuentra que los actos a través de los cuales se disponía la liquidación o supresión de una entidad pública establecían en cabeza de quién quedaban sus obligaciones (p. ej. Ley 1 de 1991, art. 35).
[26] Corte Constitucional, Sentencia T-121 de 2016. La doctrina y la jurisprudencia definen la acción de lesividad, como una fórmula garantística del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas respecto del control jurisdiccional de sus propias decisiones cuando no ha sido posible que éstas pierdan su fuerza ejecutoria por la vía administrativa no obstante estar viciadas en su convencionalidad, constitucionalidad o legalidad y que puedan causar perjuicio al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos.
[27] El artículo 33 de la Ley 1 de 1991 dispuso la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia
[28] Cfr. Ley 1151 de 2007, art. 156, núm. I; Decreto 169 de 2008, art. 1-A-1; Decreto 4107 de 2011, art. 63, y Decreto 1194 de 2012.